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Oliveira, Pena Cal e Sodre Advogados, Av. Tancredo Neves-Salvador-BA

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Contencioso e Arbitragem










 

Parecer da AGU altera interpretação constitucional e aplica restrições à aquisição de imóveis rurais por sociedades controladas pelo capital estrangeiro.
 
Parecer da AGU altera interpretação constitucional e aplica restrições à aquisição de imóveis rurais por sociedades controladas pelo capital estrangeiro.
 
Por Marcus Vinícius Oliveira*
 
O crescimento acelerado e contínuo das economias dos países em desenvolvimento, sobretudo os BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), tem incluído nas suas massas consumidoras grandes contingentes populacionais, o que reflete diretamente no consumo de gêneros alimentícios, impulsionando o mercado do agronegócio e pressionando ainda mais os preços dos seus produtos.
 
Por suas condições naturais e históricas de grande produtor agrícola, o Brasil destaca-se e, já há bastante tempo, chama a atenção de investidores de todo o mundo a respeito das diversas oportunidades de negócio do setor. Como um dos aspectos mais importantes nesse tipo de negócio é a disponibilidade de terra, a idéia desse trabalho é levantar questões acerca da legalidade de aquisição de imóveis rurais por esses investidores estrangeiros, confrontando os interesses mercantis com as questões legais (princípios constitucionais, sobretudo a soberania nacional). 
 
Foi com esse espírito que a Advocacia Geral da União (AGU) recentemente editou parecer, publicado no Diário Oficial da União do dia 23.8.2010, por meio do qual modificou a interpretação de legislação correlata, com o intuito de restringir a aquisição de terras em território nacional por sociedades controladas por capital estrangeiro.
 
A Lei nº 5.709/1971 é a norma que “Regula a Aquisição de Imóvel Rural por Estrangeiro Residente no País ou Pessoa Jurídica Estrangeira Autorizada a Funcionar no Brasil, e dá outras Providências”. Tal norma impõe diversas restrições e limites à aquisição de imóveis rurais por estrangeiros, sejam pessoas físicas ou jurídicas. Entre essas limitações, destacam-se:
 
- o imóvel rural adquirido por pessoa física estrangeira não pode ultrapassar 50 (cinquenta) módulos de exploração indefinida;
- necessária vinculação dos imóveis rurais adquiridos aos objetivos estatutários das pessoas jurídicas estrangeiras ou brasileiras a elas equiparadas;
- formação de cadastro especial nos Cartórios de Registro de Imóveis;
- controle das aquisições mediante informações periódicas ao Ministério da Agricultura e à Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional; e
- limitação do total de terras pertencentes a estrangeiros limitada a ¼ da superfície do Município. 
 
Importa mencionar que, apesar de modificações legislativas posteriores, nenhuma dessas limitações sofreu alteração. 
 
Ocorre que, em 1994, a AGU foi provocada a emitir parecer sobre a recepção do §1º do artigo 1º da Lei nº 5.709/1971 pela Constituição Federal de 1988 – dispositivo de lei que cuja redação “sujeita ao regime estabelecido por esta Lei a pessoa jurídica brasileira da qual participem, a qualquer título, pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no Exterior” –, levando em conta o argumento de que o inciso I do artigo 171 da referida Carta Política (ainda em vigor àquela época), ao conceituar a empresa brasileira, previa o cumprimento de apenas duas condicionantes para a obtenção de tal qualificação: ser constituída sob as leis brasileira e ter sede e administração no País.
 
Com base nesses argumentos, a resposta da AGU, através do Parecer GQ-22, de 1994, foi a de não recepção do §1º do artigo 1º da Lei nº 5.709/1971 pela Constituição Federal, com a conseqüente impossibilidade de aplicação das restrições legais à pessoa jurídica brasileira da qual participem, a qualquer título, pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no Exterior, tendo em vista que a norma que constitucionalizou o conceito de empresa brasileira não admitia restrições à atuação de empresa brasileira, salvo somente aquelas expressas no próprio texto constitucional.
 
Ressalte-se que, por meio da Emenda Constitucional nº 6/1995, foi revogado o artigo 171 da Constituição Federal e, por conseqüência, eliminado do seu texto a conceituação e distinção entre “empresa brasileira” e “empresa brasileira de capital nacional.”
 
Ademais, ante o considerável aumento da importância do setor agrícola no Brasil e do interesse do capital externo, como citado acima, somando-se às crescentes pressões decorrentes de fatores outros, como: a descontrolada expansão das fronteiras agrícolas com utilização indevida de áreas de preservação ambiental; disparada dos preços das terras decorrentes de especulação imobiliária; falta de controle da origem de recursos para aquisição e crescente utilização de capital supostamente oriundo de fraudes, lavagem de dinheiro, tráfico de drogas, etc.; interferência na segurança nacional em razão de aquisição de imóveis por empresas de capital estrangeiro em área de fronteira; grilagem; e biopirataria na Região Amazônica, todos conforme mencionado pela própria AGU em seus estudos, o Governo brasileiro percebeu a necessidade de nova orientação a respeito do tema.
 
Diante dessa situação, a AGU foi novamente provocada a manifestar-se sobre o tema, o que fez por meio do Parecer CGU/AGU nº 01/2008 - RVJ, aprovado pela Presidência da República, e publicado no dia 23.8.2010, alterando o entendimento acerca da recepção constitucional do §1º do artigo 1º da Lei nº 5.709/1971.
 
O novo parecer da AGU, que, tendo em vista a aprovação da Presidência da República, produz efeito vinculante para toda a administração pública federal, entendeu pela recepção constitucional da citada norma, com o decorrente efeito de aplicar às empresas brasileiras controladas por investidores estrangeiros todas as restrições da Lei nº 5.709/1971, revogando-se as orientações do anterior Parecer GQ-22/1994.  
 
O fundamento do recente parecer decore de nova interpretação sistemática de dispositivos da redação original da Constituição Federal de 1988, que, segundo os termos da própria AGU, “analisados de forma sistemática, conduzem ao entendimento que foi interesse, sim, do constituinte de 1987/1988,no grande pacto social que foi a elaboração do texto constitucional, o estabelecimento de parâmetros que assegurassem ao Estado o controle sobre a apropriação do território nacional”. Ademais, utilizou-se também a AGU de estudo comparado de legislação Federal dos Estados Unidos da América e a legislação estadual de alguns dos estados membros daquela federação, além de legislação federal do México.
 
A AGU considerou ainda que “Os limites impostos não ultrapassam o necessário para que o regime da propriedade rural não malfira a soberania nacional econômica, a independência nacional e o objetivo fundamental de se promover o desenvolvimento nacional.”, além de fazer menção à possibilidade de revisão de entendimentos e conceitos constitucionais com o decorrer do tempo – citando variação de jurisprudência, inclusive do Supremo Tribunal Federal (STF), a respeito de teses constitucionais –, podendo o intérprete, ainda de acordo com termos empregados pela AGU, extrair “novas interpretações e orientações a partir de forte mudança no contexto político-econômico-social que está a envolver a matéria.”
  
Em decorrência da nova interpretação, noticiou-se na imprensa que, em 15.3.2011, a AGU teria encaminhado Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio pedido para que fosse determinado a todas as Juntas Comerciais do País o bloqueio de qualquer negócio envolvendo a compra ou fusão, por estrangeiros, de empresas brasileiras que sejam proprietárias de áreas rurais. Possíveis negócios deste tipo que estejam em andamento podem ser questionados na Justiça.
 
Ademais, as Juntas Comerciais passariam a auxiliar os Cartórios de Registro de Imóveis a monitorar e identificar a participação de empresas compostas de capital estrangeiro que adquirem terras.
 
Parece evidente que o novo entendimento da AGU foi construído em razão de interesses diretos do Governo Federal brasileiro, e não como decorrência legal inexorável, até porque também são fortes os argumentos pela não recepção constitucional da norma citada e a consequente liberdade de aquisição de terras por investidor estrangeiro por meio de empresa brasileira. Deve-se ressaltar que a AGU não é o órgão investido da competência judicante para declarar em definitivo a constitucionalidade ou recepção pela Constituição de determinada lei, cabendo tão somente ao STF, ente máximo da Jurisdição nacional, esta tarefa.
 
E, neste ponto, até o momento o STF não foi provocado a se manifestar através de qualquer procedimento judicial que tenha este tema como objeto, sendo possível acionar o Poder Judiciário para que, em demanda própria, eventualmente declare, mesmo nas instâncias ordinárias, a inconstitucionalidade por não recepção do §1º do artigo 1º da Lei nº 5.709/1971. Isto abriria a possibilidade de não opor-se ao investidor estrangeiro interessado os óbices referidos naquela lei, a fim de que lhe seja autorizada a realização de negócios envolvendo a aquisição de imóveis rurais no Brasil, mediante o controle de empresa brasileira.
 
Além do meio litigioso acima exposto, existem outros meios legais de efetuar o investimento estrangeiro no setor sem sofrer os óbices da Lei nº 5.709/1971. Uma das formas que já está sendo utilizada envolve o aluguel de imóveis rurais por empresas controladas pelo capital estrangeiro – avenças que não são objeto da Lei nº 5.709/1971 – e que, se decorrentes de contratos bem estruturados, podem fornecer segurança para o locador e a lucratividade esperada pelo investidor estrangeiro. E com outros fatores que beneficiam o investidor: menor custo de investimento em capital inicial e imobilizado, além de diminuição de custos com burocracia.
 
Salvador, maio de 2011.
 
* sócio de Oliveira, Pena Cal e Sodré Advogados.
 
** este trabalho não reflete necessariamente a opinião do Escritório, servindo tão somente para fomentar o debate a respeito da matéria. Todos os direitos são reservados.


 

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